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城市轨道交通运营管理体系政策解读

——访部运输服务司   副司长 王绣春


部运输服务司
副司长 王绣春

主题: 城市轨道交通运营管理体系政策解读
时间: 2020年01月14日下午 02:30
嘉宾: 部运输服务司
副司长 王绣春
简介: 城市轨道交通是重要的公益性交通基础设施,是便民惠民的重大民生工程,关系民生福祉,关系城市发展。党中央、国务院高度重视城市轨道交通发展,十八大以来,习近平总书记多次视察城市轨道交通并就城市轨道交通安全运行、高质量发展作出重要指示。当前,城市轨道交通发展情况如何,交通运输部在城市轨道交通运营管理方面开展了哪些工作,取得了哪些成效?本期访谈,我们特别邀请到交通运输部运输服务司王绣春副司长,就城市轨道交通运营管理工作开展情况进行专题访谈。
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【主持人】     2020-01-14 14:31
各位网友大家好,欢迎关注交通运输部政府网站在线访谈栏目。我们知道城市轨道交通是重要的公益性交通基础设施,是便民惠民的重大民生工程,关系民生福祉,关系城市发展。党中央、国务院高度重视城市轨道交通发展,十八大以来,习近平总书记多次视察城市轨道交通并就城市轨道交通安全运行、高质量发展作出重要指示。当前,城市轨道交通发展情况如何,交通运输部在城市轨道交通运营管理方面开展了哪些工作,取得了哪些成效?本期访谈,我们特别邀请到交通运输部运输服务司王绣春副司长,就城市轨道交通运营管理工作开展情况进行专题访谈。王副司长,您好!
【王绣春】     2020-01-14 14:32
主持人好,各位网友大家好!
【主持人】     2020-01-14 14:33
2019年全国交通运输工作报告中提出,我国城市轨道交通运营管理体系基本形成,这项工作开展的有关背景是什么,请您先给我们介绍一下。
【王绣春】     2020-01-14 14:34
近年来,我国城市轨道交通快速发展。截至2019年底,我国(不含港澳台地区)有41个城市开通城市轨道交通,运营里程超过6300公里,预计全年城市轨道交通完成客运量将超过240亿人次。随着我国城市轨道交通运营城市不断增多、线网规模持续扩大,城市轨道交通安全运行的压力和挑战也日益加大。党中央、国务院高度重视城市轨道交通运营管理工作,2018年3月出台了《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》(国办发〔2018〕13号,以下简称《意见》)。为贯彻落实《意见》,2018年5月交通运输部颁布了《城市轨道交通运营管理规定》(交通运输部令2018年第8号,以下简称《规定》),两个文件的出台明确了当前和今后一个时期城市轨道交通安全运行工作的顶层设计。
两个文件发布后,我们坚持目标导向和问题导向,以保障运营安全和提升服务质量为重点,从法规、标准、制度、保障等层面入手,系统谋划构建城市轨道交通运营管理体系,在深入调研论证的基础上,集合行业智慧和力量,先后制定出台了风险隐患、运营安全评估、行车组织、设施设备运行维护、应急演练、客运服务、服务质量评价等方面的9个规范性文件,以及4个配套文件,基本构建起了城市轨道交通运营管理制度体系,行业治理能力和水平不断提升。
【主持人】     2020-01-14 14:38
构建城市轨道交通运营管理制度体系对保障城市轨道交通安全运行至关重要,您给大家介绍一下它的主要内容吧?
【王绣春】     2020-01-14 14:39
好的。正如我刚才提到的,在《意见》和《规定》所明确的顶层设计下,通过坚持问题导向和目标导向,以切实保障城市轨道交通安全运行为核心目标,按照以人为本、安全第一,统筹兼顾、顶层设计,分步实施、有序推进,突出重点、注重实效的原则,加快构建城市轨道交通运营管理制度体系,主要有以下内容:
基础制度方面,完善统计报表制度,规范数据报送和统计分析;会同有关部门研究制定城市轨道交通列车驾驶员等职业标准,提升从业人员能力和素质。
安全制度方面,树立“隐患即事故”“安全隐患零容忍”的理念,以风险隐患管控为核心,以设施设备、安全评估为重点,建立健全覆盖事前、事中、事后全过程的安全管理制度:事前严把设施设备投入运营、从业人员上岗作业的入口关,从源头严防“缺陷上线”、“带病运营”;事中通过企业自查、第三方评估、行业检查等方式,构建企业为主、行业监管、社会监督相结合的安全治理体系,严防风险演变、隐患升级导致事故发生;事后建立险性事件分析与报告制度,实现安全闭环管理和持续改进。重点推进以下工作:一是建立风险分级管控和隐患排查治理双重预防制度,制定风险源识别和隐患排查手册。二是制定城市轨道交通设施设备运行维护管理办法,明确检测监测、安全评估、维修保养规程规制。三是制定行车组织管理办法,明确行车组织基础规定,以及正常、非正常和施工条件下的行车组织要求。四是制定城市轨道交通运营安全评估管理办法及配套技术规范,明确初期运营前、正式运营前和运营期间安全评估的评估程序、内容、周期及技术要求等。五是制定车辆、信号、通信、自动售检票等关键设施设备运营技术要求,提升本质安全水平。六是制定运营险性事件信息报告与分析管理办法,明确险性事件信息报告、技术分析、总结评估等要求。
应急制度方面,按照防处并举原则,将城市轨道交通运营突发事件应急处置能力建设放在突出位置,重点推进制定应急演练管理办法,切实提高应急协同处置能力。
服务制度方面,立足于更好满足人民群众高质量出行需求,重点研究制定客运组织与服务管理办法,以及服务质量评价制度,推动各地定期组织开展服务质量评价,不断提升乘客满意度和获得感。
【主持人】     2020-01-14 14:48
刚才您提到要树立“隐患即事故”“安全隐患零容忍”的理念,我也注意到近年来,国内外城市轨道交通运营安全事故时有发生,一些事故造成了惨重的人员伤亡和财产损失。城市轨道交通领域如何防范化解运营风险,有哪些具体举措?
【王绣春】     2020-01-14 14:49
满堂彩线路理论和实践表明,事故发生必然存在风险点风险管控失效的传导从而造成人员伤亡和财产损失的事故链条,风险点的管控措施弱化、缺失或者失效即是隐患,隐患未及时消除导致险性事件,险性事件造成人员伤亡或者财产损失即是事故,这是事故发生的内在规律。为此,我们以推动建立风险分级管控与隐患排查治理制度为目标,制定出台了《城市轨道交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理管理办法》(交运规〔2019〕7号),目的是斩断从风险管控失效到事故发生的传递链条,严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生。
一是规范各业务板块的风险管控措施。根据城市轨道交通技术特点和相关行业经验,将运营安全风险分为设施监测养护、设备运行维修、行车组织、客运组织、运行环境等5大类。在设施监测养护和设备运行维修方面,出台了《城市轨道交通设施设备运行维护管理办法》(交运规〔2019〕8号),规范城市轨道交通设施设备管理方面的风险管控措施;在行车组织方面,出台了《城市轨道交通行车组织管理办法》(交运规〔2019〕14号),规范城市轨道交通行车组织方面的风险管控措施;在客运组织方面,出台了《城市轨道交通客运组织与服务管理办法》(交运规〔2019〕15号),规范城市轨道交通客运组织方面的风险管控措施。
二是明确风险分级管控要求。城市轨道交通风险分级管控和隐患排查治理制度要求运营单位结合实际对风险点及可能产生的风险作补充及细化,其中设施监测养护和设备运行维修类风险应细化到各设施设备维修工作单元和岗位,行车组织、客运组织、运行环境类风险应细化到岗位或人员的关键操作步骤。同时,明确了风险等级划分、风险辨识、风险分级管控工作机制、重大风险监控等要求。运营单位每年应当对所辖线路开展一次风险全面辨识,遇到运营环境发生较大变化、车辆和信号等关键系统更新等情形时,应当开展专项辨识。对于重大风险,运营单位负责人应牵头组织制定管控措施。
三是规定隐患排查治理要求。运营单位应当对照风险数据库,逐项分析所列风险管控措施弱化、失效、缺失可能产生的隐患,按照“一岗一册”的要求分解到各岗位。明确了隐患等级划分、隐患排查方式与频次、一般隐患和重大隐患的治理等内容,并对需要开展专项检查的场景、紧急情况下安全控制措施等提出要求。对于排查出的重大隐患,运营单位应立即上报城市轨道交通运营主管部门,由城市轨道交通运营主管部门挂牌督办。
【主持人】     2020-01-14 15:02
风险分级管控和隐患排查治理作为企业满堂彩线路的主线,对保障运营安全确实发挥着重要的作用。请问在城市轨道交通运营管理体系中,对运营主管部门更好地履行安全监管职责有哪些制度设计和思考?
【王绣春】     2020-01-14 15:02
这个问题提得很好。城市轨道交通运营安全不仅需要运营单位落实满堂彩线路主体责任,城市轨道交通运营主管部门的监督责任也不能缺位。考虑到城市轨道交通技术密集、专业复杂的特点,通过出台《城市轨道交通初期运营前安全评估管理暂行办法》(交运规〔2019〕1号)、《城市轨道交通正式运营前和运营期间安全评估管理暂行办法》(交运规〔2019〕16号)2个规范性文件,以及《城市轨道交通初期运营前安全评估技术规范 第1部分:地铁和轻轨》(交办运〔2019〕17号)、《城市轨道交通正式运营前安全评估规范 第1部分:地铁和轻轨》(交办运〔2019〕83号)、《城市轨道交通运营期间安全评估规范》(交办运〔2019〕84号)3个配套技术规范,建立了运营安全第三方评估制度,为主管部门落实监督责任提供较为有利的工作抓手。按照目前的制度设计,运营安全评估分为初期运营前、正式运营前和运营期间安全评估3个方面,也是城市轨道交通运营安全的“三道防线”。
第一道防线,是建立初期运营前安全评估制度。城市轨道交通规划、建设、运营密切相关,初期运营前安全评估制度及配套技术规范规定了新线载客运营必须具备的安全底线和基本条件,由第三方机构从单系统功能核验、系统联动功能测试、运营准备考核等3方面严把新线运营入口关,严防“带病运营”“缺陷上线”。实际上,通过初期运营前安全评估的线路还会存在诸如出入口、车辆基地、线路配线等甩项工程和部分功能未实现的情况,但在不影响安全和基本公共服务的前提下,可以投入初期运营。
第二道防线,是建立正式运营前安全评估制度。新线经过至少一年以上的初期运营后,通过负荷加载和客流检验,一些空载调试及运行过程中无法发现的问题相继暴露。此时,再由第三方机构对该线路进行正式运营前安全评估,全面审视甩项工程是否处理完毕,风险分级管控和隐患排查治理制度是否有效落实,行车组织、客运组织、设施设备、人员等风险点是否采取有效管控措施,应急管理机制是否有效落实等。通过正式运营前安全评估的,可办理固定资产移交手续,转入正式运营。
第三道防线,是建立运营期间安全评估制度。运营期间安全评估的对象为线网,重点围绕网络化运营、运营险性事件整改、隐患排查治理工作情况等方面开展。过去的安全评估注重大而全,看似面面俱到,实际上受到评估周期、评估人力等限制,针对性并不强。按照新的制度设计,评估内容转为以问题为导向,由第三方机构全面回溯运营单位发生的险性事件、安全隐患等问题,对问题的原因、处置过程等进行“解剖麻雀式”的全面会诊,评估工作针对性强,能够更好地发挥专家的专业能力,促进运营单位不断提升安全管理水平。
【主持人】     2020-01-14 15:15
相信通过您提到的这“三道防线”,我国城市轨道交通的运营安全能够得到更好保障。您刚才在城市轨道交通运营管理体系的介绍中专门讲到应急制度建设,请问具体有哪些措施?
【王绣春】     2020-01-14 15:15
城市轨道交通客流量大、人员高度密集、空间封闭,一旦发生事故易造成群死群伤。科学有效的应急处置是面对城市轨道交通运营全生产事故时减少伤亡、降低损失的最后一关。城市轨道交通运营管理体系将提升应急处置能力作为关键一环,通过制定出台应急演练、运营险性事件信息报告与分析等制度文件,从事前、事中、事后全过程明确具体要求,全面提升城市轨道交通运营满堂彩线路事故发生后的应急处置能力。
一是规范运营突发事件应急演练工作。制定出台《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》(交运规〔2019〕9号),对于政府层面部门应急预案及运营单位各层级应急预案的重点演练内容、演练方式、演练频率作出细化规定。明确运营单位专项应急预案应涵盖列车脱轨、土建结构病害、异物侵限、突发大客流等7类重点内容,且每个专项预案每3年至少演练一次;细化各重点岗位人员现场处置方案应涵盖的内容,总体上要求运营单位年度演练计划中实战演练比例不得低于70%,强化公众参与演练。规定演练组织部门建立健全演练评估机制,明确演练评估的方式、内容和反馈、整改要求。
二是规范运营险性事件报告与分析工作。制定出台《城市轨道交通运营险性事件信息报告与分析管理办法》(交运规〔2019〕10号),规定运营单位应组织设备供应商以及相关责任单位对运营险性事件开展技术分析,并从发生经过和处置、原因分析、整改与防范措施等方面提出了分析报告的主要内容。明确城市轨道交通运营主管部门可共同参与技术分析工作,并视情邀请专家或第三方机构共同参加。明确运营单位每年应对本单位险性事件的发生情况以及采取的整改及防范措施实施效果等进行总结评估,主管部门按规定汇总分析相关报告。要求运营单位及时研判运营险性事件、制作安全警示片、开展警示教育活动,不断改进提升运营安全水平。
【主持人】     2020-01-14 15:22
您前面提到,除了保障运营安全,提升服务质量也是城市轨道交通运营管理体系的重点。请问在体系构建过程中,对于提升服务质量有哪些考虑和具体措施?
【王绣春】     2020-01-14 15:23
针对当前客运服务存在的问题,按照“内外兼修”的思路,在客运组织与服务、服务质量评价等方面研究出台了有关政策文件,不断提高城市轨道交通运营服务水平,切实增强乘客满意度和获得感。
一是规范客运组织与服务。聚焦乘客进站、购票、候车、乘车、换乘、出站等出行全过程,以乘客需求为导向,制定出台《城市轨道交通客运组织与服务管理办法》(交运规〔2019〕15号),明确客运组织与服务的具体要求,加快提升企业“内功”。同时,规定了影响运营安全的10类禁止性行为,以及影响秩序的7类约束性行为,规范乘客的出行行为。文件发布以来,受到新华社、中央电视台多家媒体关注和报道,从社会公众角度看,大家普遍予以支持,特别是对于在列车内进食(婴儿、病人除外)、骑行平衡车或电动车、使用电子设备时外放声音等影响运营秩序行为的约束,认为对于改善出行环境、提升出行体验、建设文明社会具有重要作用。
二是建立服务质量评价制度。从城市轨道交通运营主管部门监督管理的角度,制定出台《城市轨道交通服务质量评价管理办法》(交运规〔2019〕3号)以及《城市轨道交通服务质量评价规范》(交办运〔2019〕43号),要求主管部门或者其委托的第三方机构每年组织开展服务质量评价,从乘客满意度、服务保障能力及关键运营指标3个部分,给出了基本评价方法和要求,促进运营企业不断提高运营服务水平。
【主持人】     2020-01-14 15:30
您刚才介绍了城市轨道交通运营管理方面开展的主要工作,今年在完善城市轨道交通管理制度体系建设方面的重点工作您给我们介绍一下?
【王绣春】     2020-01-14 15:31
2019年9月25日,习近平总书记视察北京市轨道交通大兴机场线时深刻指出,“城市轨道交通是现代大城市交通的发展方向。发展轨道交通是解决大城市病的有效途径,也是建设绿色城市、智能城市的有效途径”。习近平总书记的重要指示批示,明确了城市轨道交通的地位作用和发展方向,为城市轨道交通擘画了发展蓝图,提供了根本遵循。下一步,我们将认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神及党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,落实《交通强国建设纲要》战略部署,围绕贯彻落实《意见》明确的顶层设计,继续丰富完善城市轨道交通运营管理体系,不断提升城市轨道交通运营治理体系和治理能力现代化水平。具体来说,今年重点开展以下工作:一是对运营安全风险分级管控和隐患排查治理、设施设备运行维护、行车组织等已经出台的政策文件进行宣贯,指导各地做好贯彻落实。二是制定出台有关政策措施,着力推动城市轨道交通高质量发展。三是研究制定运营服务专篇大纲,指导推动各地将运营需求在前期规划、建设阶段更加充分体现和反映,推动“规划建设为运营、运营服务为乘客”理念的落地。四是制定城市轨道交通关键设施设备运营技术要求,从源头上解决设施设备型式繁多、兼容性不强等问题,推动提升行业关键设施设备系统运行的可靠性,更好保障城市轨道交通安全运行。
【主持人】     2020-01-14 15:34
感谢王副司长的详细介绍。下面进入网友问答时间。网友“王旭”问:您好!我是一名城市轨道交通乘客,每天都要乘坐地铁通勤。您在访谈中提到政府和运营企业对于提升应急处置能力的制度设计和多项措施,请问对于普通乘客而言,一旦发生突发事件我们可以做些什么?
【王绣春】     2020-01-14 15:35
感谢您对城市轨道交通运营管理工作的关注。在发生城市轨道交通突发事件后,对于普通乘客而言可以从以下几个方面进行应对:一是保持镇定,避免因自身惊吓和慌乱做出影响其他乘客恐慌的行为,防止发生踩踏等次生事件和伤害;二是确保安全,迅速远离危险源和一切可能造成伤害的因素,保证自身生命安全;三是快速疏散,听从现场工作人员组织或广播通知,快速有序执行应急措施;四是开展互救,疏散过程中留意身边其他乘客,为他们提供力所能及的帮助。
此外,鼓励城市轨道交通“常乘客”及志愿者参与公共安全防范与应急处置工作,也建议大家主动关注并学习车站内发放的城市轨道交通应急手册、须知、常识等材料,提升应对突发事件的能力,在突发事件发生时科学开展自救互救。
【主持人】     2020-01-14 15:37
网友“木木”问:在改善和提升乘客乘坐城市轨道交通出行体验方面,有何考虑和部署?
【王绣春】     2020-01-14 15:38
谢谢这位网友。我们一切工作的出发点和落脚点,是为了给人民群众提供高品质的出行服务。我们将指导各地行业管理部门和运营企业围绕“服务高品质”的目标开展相关工作,具体包括3个方面:
一是提升满堂彩线路。牢固树立“运营服务为乘客”的理念,督促各地严格落实《城市轨道交通客运组织与服务管理办法》;聚焦城市轨道交通进站、购票、乘车、换乘及出站全过程服务链,以服务质量评价为抓手,对标主动找差距、抓细节、提质量,给乘客更好的服务体验。
二是加快服务创新。通过利用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等技术推动城市轨道交通服务模式创新,积极探索智慧感知客流技术,积极推广应用互联网购票、移动支付进出站、定制化出行规划等智慧服务;积极推动建立与客流特点相适应的安检新模式,让人民群众出行更加方便快捷。
三是引领绿色服务。加快构建以城市轨道交通为骨干的绿色出行体系,加强与公交车、自行车等其他交通方式的有机衔接,深化公交优先发展战略,提升公共交通服务品质,通过绿色低碳交通发展,缓解交通拥堵、环境污染等“大城市病”,让人民群众全面享受城市轨道交通发展红利,切实提高人民群众的获得感和幸福感。
【主持人】     2020-01-14 15:42
再次感谢王副司长的详细介绍和耐心解答,本期在线访谈到此结束,感谢大家的关注!
【王绣春】     2020-01-14 15:42
谢谢大家关注,提前祝大家新春快乐!
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